El Gran Viraje y el Programa de Ajustes de 1989

Carlos Andrés Pérez: el Gran Viraje y el programa de ajustes macroeconómicos puesto en práctica a partir de febrero de 1989.

Pedro Rosas Bravo

La economía venezolana a presentaba al cierre de 1988 un desequilibrio de naturaleza dual: un desbalance externo que se expresaba en un considerable déficit en la balanza de pagos y en un agotamiento de las reservas internacionales. Y otro interno, el cual se concretaba en un nivel de gasto agregado muy superior al decreciente nivel del ingreso nacional que originaba el desmejoramiento del mercado petrolero.

Este último desequilibrio potenciaba el primero, de suyo condicionado por una cuenta de capital deficitaria como consecuencia del peso que ejercía sobre ella el servicio de la deuda pública externa. La interacción de los desequilibrios interno y externo agudizaba la creciente presión  inflacionaria lo cual tendía a  desactualizar el tipo nominal de cambio y anulaba los efectos favorables que ejercía el menguado crecimiento económico sobre el bienestar social. Asimismo,  la persistencia de los desequilibrios mencionados estimulaba la generación de rentas y cuasi rentas en el sector privado y deterioraba aceleradamente la confianza de los agentes económicos respecto a las posibilidades de recuperación de la economía del país.

Las causas del acentuado desequilibrio podrían igualmente considerarse de naturaleza dual: una, de índole  estructural relacionada con la persistente y marcada dependencia del sector moderno de la economía respecto a las importaciones de insumos y materias primas, lo cual demanda una creciente disponibilidad de divisas para sostener su viabilidad. Y otra, de naturaleza coyuntural asociada en el ámbito interno con el considerable déficit que presentó, en 1987 y 1988, la gestión financiera del sector público consolidado (5,4% y 9,3% del PTB, respectivamente). Todo ello coincidió con el otro factor coyuntural, en el sector externo, determinado por la importante reducción de los precios del petróleo y el peso de la deuda externa sobre la balanza de pagos.

Vista entonces la imposibilidad de continuar utilizando las reservas internacionales operativas, que estaban alrededor de $300 millones, una vez descontada la deuda comercial de los importadores privados de casi $6.600 millones, resultó imperativo someter a la economía a un proceso de  estabilización que  permitiese, simultáneamente con la corrección de los factores coyunturales internos, contrarrestar los factores desequilibrantes externos y, a su vez, enfrentar los factores estructurales subyacentes.

También en este aspecto la estrategia tuvo que ser igualmente dual: en el corto plazo, se impuso atacar los factores desequilibrantes internos y externos de tipo coyuntural. Y de manera concomitante con la adopción de tales medidas de corto plazo, se pusieron en práctica diversas reformas de naturaleza estructural con el propósito de crear las condiciones favorables para la puesta en escena de una nueva estrategia de crecimiento económico que le  garantizará viabilidad a la nueva política económica.

En efecto, las bases de la nueva estrategia de crecimiento económico comprendieron los siguientes elementos:

Redefinición del ámbito empresarial del Estado, que hiciera posible la asignación inequívoca de los roles que debían desempeñar los sectores público y privado. Dentro de esta nueva estrategia, al sector público le correspondería la función de crear las condiciones propicias para que el sector privado tuviera la posibilidad de hacer un mayor aprovechamiento de las potencialidades económicas internas, lo cual se lograría, de acuerdo a las previsiones del VIII Plan de la Nación (1990-1994), mediante el mejoramiento de la eficiencia y calidad de los servicios que se prestaban bajo el dominio del Estado. Este cambio permitiría, por una parte,  potenciar las ventajas comparativas que posee el país en la producción para la exportación, que estaban muy disminuidas o anuladas por la ineficiencia de los servicios públicos y el deterioro de la infraestructura pública. Y por otra, mejorar el nivel de bienestar de la población venezolana.

Mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos, que suponía reducir las excesivas regulaciones impuestas al desarrollo de la iniciativa empresarial; adecuar las políticas impositiva, comercial y financiera a los objetivos de la nueva estrategia económica; eliminar las restricciones que impiden o dificultan la competencia tanto internamente como en el mercado internacional.

En correspondencia con la nueva estrategia de desarrollo, el programa de ajustes macroeconómicos  adoptado en febrero de 1989 estuvo dirigido a los siguientes objetivos:

Liberalizar la economía y reformar su estructura con el propósito de reducir los desequilibrios financieros (fiscales y monetarios); dotar a la economía de un sistema de tipo de cambio único y flotante al tiempo que se corregían las distorsiones económicas generadas por el control de cambio y se creaban las condiciones para aminorar el desequilibrio externo; impulsar el crecimiento económico;  y estimular la apertura de la economía.

Coadyuvar a la recuperación de la demanda interna mediante un programa extraordinario de inversiones que mejorara la infraestructura pública del país.

Fortalecer y potenciar el ahorro interno a través de la flexibilización de las tasas nominales  de interés en el mercado financiero interno y la estabilización del tipo libre de cambio, todo ello en el contexto de un régimen de plena convertibilidad del bolívar.

Atraer capital extranjero mediante la reducción de los controles y limitaciones a la inversión extranjera directa y por vía del programa de privatización de empresas públicas.

Equilibrar la estructura de precios relativos en el área real de la economía mediante la eliminación del sistema de precios administrados adoptado durante el gobierno de Jaime Lusinchí y por vía de ajustes graduales de precios y tarifas de bienes y servicios producidos por el sector público (derivados del petróleo, fertilizantes, energía eléctrica, transporte  público, agua y aseo urbano domiciliario)

Las políticas y medidas de corto plazo antes referidas estuvieron acompañadas, tal y como era la intención modernizadora del presidente Carlos Andrés Pérez, con un conjunto de reformas de naturaleza estructural cuya maduración en el largo plazo contribuirían a brindarle viabilidad a la nueva estrategia de desarrollo. En efecto,  cabría hacer mención especial de las siguientes tres reformas:

La reforma comercial con el propósito de mejorar la eficiencia económica en la asignación de los factores productivos a través de la eliminación de la mayoría de las exoneraciones arancelarias; la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones privadas; simplificación de la estructura tarifaria y reducción de los niveles máximos aplicados; eliminación de los permisos, licencias y prohibiciones a los bienes exportables; y la negociación de la entrada de Venezuela al GATT.

La reforma fiscal a los fines de incrementar los ingresos fiscales no petroleros, mejorar la equidad impositiva del sistema tributario y facilitar la consecución de un balance fiscal relativamente equilibrado a mediano plazo. Para ello, el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez propuso al Congreso Nacional, a mediados de 1990, la aprobación del Código Tributario, la reforma de la Ley del Impuesto sobre la Renta y, principalmente, la introducción del Impuesto al Valor Agregado (IVA).   De igual manera, la reforma fiscal estaría apuntalada por el plan de reestructuración  de empresas públicas, así como por el programa de privatización iniciado en 1990 que le reportó al fisco nacional recursos por el orden de $2.000  millones, producto de la venta de la empresa telefónica (CANTV), VIASA y tres bancos comerciales.

La reforma financiera con el objeto de adecuar el sistema bancario a las exigencias de financiamiento que demandaría la nueva estrategia de crecimiento económico, para lo cual se hacía necesario mantener la flexibilidad de las tasas de interés para fomentar la competitividad del mercado financiero; reducir las barreras de entrada al capital extranjero en la banca para fortalecer el sistema financiero y mejorar la competencia bancaria ; permitir el desarrollo de la banca universal;  ampliar y  mejorar los instrumentos de gestión monetaria y garantizar mediante ley la plena autonomía del Banco Central; y, por último, fortalecer los mecanismos de supervisión y control de las instituciones financieras (Ley de Superintendencia de Bancos).

De importancia capital para la consecución de los objetivos estratégicos contemplados en el Gran Viraje (VIII Plan de la Nación) resultó el Plan de Financiamiento Externo así como el proceso de Descentralización y Transferencias de Competencias a las regiones y municipios del país. El plan de financiamiento externo se concretó a través de la renegociación de la deuda pública externa y los acuerdos de financiamiento multilateral con el FMI, BIRF y BID. La renegociación comprendió 19.900 millones de dólares de deuda externa que produjo una reducción efectiva del capital adeudado en alrededor de 20% y una disminución del 50% en el pago de intereses de la misma, principalmente por la adopción de tasas de interés fijas por cinco años para el 53% de la deuda mantenida. En este mismo sentido, el servicio de la deuda externa pública y privada como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios no factoriales pasó de 46,3 % en 1988 a 21,9 % en 1991. Por su parte, los acuerdos de financiamiento multilateral proveyeron recursos externos por el orden de $ 7.500 millones que apuntalaron financieramente la recompra de deuda externa, las garantías otorgadas a los acreedores externos y los programas de inversión pública en el área social y de infraestructura de apoyo a la producción nacional.

Con respecto al proceso de Descentralización y Transferencias de Competencias, cabe referir que en los últimos meses del gobierno de Jaime Lusinchi y los primeros meses de la segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez fue aprobado un conjunto de reformas políticas y administrativas que dieron inicio al referido proceso. En diciembre de 1989 y en diciembre de 1992 tuvieron lugar los dos primeros procesos electorales para la escogencia de Gobernadores de Estado y Alcaldes. La difícil situación social y política de estos años condicionó los resultados de ambos comicios, sobre todo a nivel regional. En 1989 el partido de gobierno, Acción Democrática, perdió 14 de las 22 en disputa. También las primeras elecciones de Gobernadores y Alcaldes comenzaron a expresar los nuevos desarrollos políticos regionales y locales: la emergencia de un nuevo tipo de liderazgo de arraigo regional o local, el surgimiento de organizaciones políticas alternativas a las tradicionales de AD y COPEI, y el ejercicio del poder en manos distintas a las que venían gobernando el país desde 1958.